[초보 경제지식] 왜 정부는 시장에 개입하나?

 

 

정부의 시장개입

정부가 시장에 개입하는 첫째 이유는 위에서 살펴본 것과 같은 시장실패를 보완하여 자원 배분의 효율성을 높이는 데 있습니다. 이를 위해 정부는 시장 참가자들 사이에 공정한 경쟁이 유지되도록 여러 가지 규칙과 제도를 만들고 그것이 잘 지켜지도록 감시합니다. 독과점 사업자가 가격을 부당하게 정할 때 시정명령을 내리고 담합과 같은 공동행위를 단속할 뿐만 아니라 기업 상호 간 부당한 거래에 대해서도 규제하고 있습니다.

 

아울러 기업보다 상대적으로 불리한 위치에 있는 소비자의 권리를 보호하기 위한 장치도 마련하고 있습니다. 정부는 이러한 일들을 수행하기 위해 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」이나「소비자기본법」 등을 만들어 시행하고 공정거래위원회와 한국소비자원 같은 기구를 두어 불공정한 거래 행위를 막고 있습니다.

 

또한 공장의 매연이나 폐수와 같은 외부불경제를 줄이기 위하여 정부는 오염물질 허용기준치를 정하고 이를 어기는 기업들에 벌과금을 부과합니다. 반대로 외부경제 효과가 큰 기술개발을 장려하기 위하여 지원금을 지급합니다.

 

이와 함께 시장에 맡길 경우 생산되지 않거나 충분한 생산이 어려운 공공재를 정부가 직접 또는 공기업을 통하여 생산합니다. 그리고 다양한 정책수단을 써서 물가안정과 고용증대를 위해 노력합니다.

 

정부가 시장에 개입하는 이유 가운데 다른 하나는 소득분배의 불균형을 개선하기 위해서입니다. 개인의 능력과 노력에 따른 분배가 바람직하다면 시장경제는 공정한 분배를 보장한다고 할 수 있습니다. 그러나 경제활동의 결과인 소득을 시장원리에 의해 분배되도록 놓아둘 경우 사회구성원들 사이의 소득 불균형이 커질 수 있으며 노인, 소년소녀가장, 장애인과 같은 경제적 약자들은 자기 능력만으로 살아가는 데 큰 어려움을 겪을 것입니다.

 

소득 격차의 확대와 이로 인한 부익부 빈익빈 현상의 심화, 실업·질병·사고·은퇴 등으로 인한 소득의 갑작스러운 변동은 사회 불안을 더욱 키울 수 있습니다. 이러한 현상이 지속되면 국민경제 전체적으로 생산성은 물론 사회 활력이 낮아지게 되고, 나아가 범죄율이 높아지는 등 경제적·사회적으로 심각한 문제들을 낳을 수 있습니다. 소득의 분배와 관련하여 조정자로서 정부의 역할이 중요한 이유가 바로 여기에 있습니다.

 

 

현행 헌법상 우리나라의 경제체제와 정부개입의 근거

우리나라 헌법은 “대한민국의 경제 질서는 개인과 기업의 경제상의 지위와 창의를 존중함을 기본으로 한다(제19조 제1항).”고 규정하여 우리나라의 경제 질서가 자유시장 경제 원리를 바탕으로 하고 있다는 점을 분명히 밝히고 있습니다. 또한 자유시장 경제 원리를 실현하기 위하여 그 전제로서 사유재산제도를 보장(제23조 제1항)하고 국방 또는 국민경제를 위해 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다(제126조)고 명시하고 있습니다.

 

다만 자유시장 경제 원리를 근간으로 하면서도 자유시장 경제의 폐해를 제거하고 사회적 형평을 실현하기 위하여 자유시장 경제 원리를 일부 수정할 수 있도록 하고 있습니다. 즉“국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다(제119조 제2항).”고 규정하고 있습니다.

 

정부의 기능

시장경제에서 시장과 정부의 기능은 상호 보완이 불가피합니다. 정부 기능의 범위에 대한 논의의 핵심은 정부가 무엇을 해야 하고 무엇을 하지 말아야 하는가, 그리고 어떤 수단을 어떻게 쓸 것인지라고 할 수 있습니다.

 

시장경제에 대한 정부의 개입 정도는 나라마다 상당한 차이가 있지만, 시장개입의 목적이 시장실패의 보완과 형평의 개선에 있다는 데 어느 정도 국제적인 공감대가 형성되어 있습니다. 어떤 사람은 형평의 개선을 시장실패의 보완에 포함해 논의하기도 합니다.

 

정부 실패

오늘날 정부는 국민경제에서 다양한 경제활동을 하고 있습니다. 국민은 우리 마을에 다리를 놓아 달라, 우리 지역에 복지시설을 지어 달라, 교육예산을 늘려 달라는 등 정부에 많은 요구를 합니다. 이러한 국민의 다양한 요구를 들어주고 시장실패를 보완한다는 이유로 정부는 시장개입을 정당화해 왔으며 이 과정에서 ‘큰 정부’를 지향하게 되었습니다.

 

그러나 정부의 개입과 규제가 반드시 바람직한 결과를 가져다주는 것은 아닙니다. 정부 역시 완전하지 못합니다. 적절치 못한 정부의 대응이나 지나친 개입은 시장실패를 더욱 악화시킬 수 있습니다. 이처럼 정부의 개입이 자원 배분의 효율성을 높이기보다 오히려 해치는 경우가 있는데 이를 시장실패에 빗대어 정부 실패(government failure)라고 합니다. 여기서 정부 실패란 시장실패를 해결하기 위한 정부의 개입이 자원 배분의 효율성을 높이기보다 오히려 해치는 상황을 말합니다.

 

그렇다면 정부 실패는 왜 발생할까요? 정부는 대부분 업무영역에서 독점적인 지위를 갖고 있어 민간기업처럼 경쟁해야 할 필요가 없습니다. 공기업도 경쟁자가 없기 때문에 공공재 생산비용을 자발적으로 낮출 유인이 적다고 할 수 있습니다. 부실하게 운영되더라도 민간기업처럼 망할 염려가 없으며 열심히 일해서 얻어낸 성과에 따라 보상을 받는 유인제도(incentive system)도 부족합니다. 따라서 경쟁력을 높이고 비용을 줄이려는 노력이 소홀해지고 조직이 방만해지기 쉬워 경제활동의 효율성이 민간기업에 뒤질 수밖에 없습니다. 정부 실패는 상당 부분 이러한 정부 부문의 속성 때문에 비롯되는 것입니다. 여기서 유인제도란 경제활동과 관련하여 경제주체들의 바람직한 행위나 선택을 유도할 목적으로 금전적 보상이나 승진 등 유무형의 혜택을 제공하는 제도를 말합니다.

 

또한 정부는 다양한 배경과 이해관계를 가진 사람들의 집단이기 때문에 경제원리에 따른 합리적 의사결정을 하기 어려운 경우가 많습니다. 즉 투표로 선출된 사람은 다음 선거에서의 당선이 중요한 관심사이기 때문에 근시안적이고 정치적인 이해관계와 타협할 가능성이 높으며, 임명되거나 고용된 관리들도 항상 완전한 정보를 갖고 있지는 못합니다. 이러한 이유로 정부가 가장 좋다고 생각해서 추진한 정책이 실제는 엉뚱한 결과를 초래하는 경우도 있습니다.

 

그러면 정부 실패를 최소화하기 위해서는 어떤 노력이 필요할까요? 우선 각종 제도의 개선을 통해 민간의 경제활동을 제약하는 불필요한 규제를 과감히 완화·철폐할 필요가 있습니다. 동시에 정부의 정책 결정 과정을 국민에게 투명하고 자세하게 밝혀야 합니다. 또한 정부 부문 운영에도 경쟁 원리와 적절한 유인제도를 도입하여 효율성을 높여야 합니다. 이와 함께 입법부와 감사원, 그리고 시민단체 등에 의한 예산감시 활동도 정부의 실패를 줄이는 데 활용될 수 있습니다. 정부의 경제정책, 예산, 기구 등에 대한 국민의 감시와 비판 기능은 강화되어야 할 것입니다. 여기서 시민단체란 정부 기관이나 관련 단체가 아닌 순수한 민간조직을 일컫는 말로 비정부기구(NGO: Non-Governmental Organization)라고도 합니다.

 

정부의 시장개입은 최선책일까?

시장실패는 정부의 시장개입으로 상당 부분 개선할 수 있습니다. 그러나 정부의 개입이 항상 최선은 아닙니다. 때로는 정부가 직접 나서지 않고 사회구성원의 자발적인 참여를 통해 시장실패가 민주적이고도 효율적으로 보완되기도 합니다. 예를 들어 환경오염과 같은 해로운 외부효과를 발생시키는 기업의 행위도 사회구성원의 고발정신으로 상당 부분 줄일 수 있습니다. 독과점기업의 횡포는 기업들의 불공정 행위를 감시·비판하거나 소비자의 권익을 보호하기 위한 운동으로 어느 정도 개선할 수 있습니다.

 

또한 불충분한 공공재 때문에 나타나는 시장실패의 경우에도 국민이 무임승차 유혹에서 벗어나 관심을 가지고 대응할 때 정부의 개입 없이 해결될 수 있는 부분이 있습니다. 예를 들면 지역 주민 또는 단체들이 훼손될 위기에 처한 땅을 공동으로 매입해 공원으로 조성하여 지역주민 모두의 ‘쉼터’(공공재)로서, 나아가 지역사회의 이미지 개선에 활용하는 내셔널트러스트운동(National Trust) 같은 것을 종종 볼 수 있습니다.

 

이처럼 시장실패가 사회구성원들의 자발적인 노력으로 해결될 수 있다면 정부가 직접 나서는 방식이 항상 최선은 아닙니다. 여기서 내셔널트러스트운동(National Trust)이란 시민들의 자발적인 모금이나 기부 등을 통해 보존가치가 있는 자연자원과 문화자산을 확보하여 무분별한 개발로부터 보전·관리하고자 하는 시민 환경운동을 말합니다.